北大副教授章永乐：2015两会富豪代表如何代表人民？

西湖哥的帅

据媒体报道，参加2015年全国两会的代表、委员中，36位富豪的身家超过1.2万亿元人民币，引发网友热议，这也促使我们思考以下问题：人大在中国政治体系中承担何种功能和定位?人大与执政党有什么关系?人大代表中官商比例过高是否合理?如何避免普通劳动者被企业家和社会名流“过度代表”?中共和各级人大如何加强自身的“代表性”?“人大代表专职化”的思路是否行得通?本文摘自鄢一龙、白钢、章永乐、欧树军、何建宇著：《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，中国人民大学出版社2015年2月出版，观察者网首发。】

　　从横向比较来看，中国政府是各国政府中“自主性”程度比较高的，以具有强大组织力的中共作为政治后盾，并且有强大的国有企业作为其经济自主性的基础，不会像欧美政府一样，轻易被强势的社会集团所“俘获”。而正是这种“自主性”，使得中国政府能够着眼于国家和民族的长远利益来制定规划，推出各项政策。

　　然而，强“自主性”政府完全可能是服务于官僚集团自身利益的政府，未必是服务于社会长远和根本利益的政府。中国政府之所以能在很大程度上做到“为人民服务”，其根本原因还在于执政党自身的“先进性”与“代表性”。党能够提供未来的战略愿景，并对各种社会利益进行整合，形成全党的意志，而这种意志通过人民代表大会制度，上升为国家的意志并得以执行。只要执政党能保持“为人民服务”的本色，只要人大的转换机制正常运作，“自主性”就不会沦为官僚集团的自私自利，而可以承载“先进性”和“代表性”的精神。

　　不过，这一机制目前的运作却不无隐忧。第一，虽然从宏观层面上看，“官”与“商”之间有诸多防火墙，但从微观层面上看，又可能存在过多利益纠缠，从而可能扭曲政策的方向;第二，人大制度这一“转换器”自身存在诸多张力，出现了某些阶层被“过度代表”、一些阶层缺乏代表的情况。

两会中的“富豪代表”总是备受关注

　　从政治高度来认识和解决党政干部的“一家两制”问题

　　中共领导下的职业治国者队伍本身就是官与商之间的防火墙，资本集团难以通过竞选在体制内进行人事布局。然而，这只是宏观的结构。从微观的运作过程来看，防火墙已经在一定程度上被侵蚀了。造成侵蚀的重要原因之一是普遍存在的“一家两制”，即一个家庭或家族中有成员担任党政干部，另外有成员下海经商。这样权力在很大程度上就已经“家族化”了，利益交换就可以在家庭或家族内部完成。这样就在社会层面弱化了政治的原则。

　　在政治权力行使中限制亲属关系的影响是个世界性的难题，即便是在个人主义文化较为兴盛的欧美，也同样面临这一问题，更不用说“亲亲”传统根深蒂固的中国了。中国古代的统治者就已经对家族文化的政治影响作出限制。如科举取士制度在很大程度上排除了家族势力对官员任职资格授予的直接干预;回避制度则在地理上弱化官员权力行使与其家族之间的关联。经过20世纪革命，中国的家族文化也已经大大弱化。然而市场经济的兴起，使得掌权者的家属获得了将影响力兑换成货币的新机会，社会变革过程中各项制度的不健全，更为这种影响力的发挥提供了很大空间。

《中华人民共和国公务员法》第五十三条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为……(十四)从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”但并没有禁止或限制公务员家属经商的总体规定。只有一些较为特殊的产业对主管部门的公务员家属的经营进行了限制，如《娱乐场所管理条例》第四条规定：“国家机关及其工作人员不得开办娱乐场所，不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。与文化主管部门、公安部门的工作人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的亲属，不得开办娱乐场所，不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。”除此之外，有不少文件规定要求公职人员申报亲属经商情况、在管辖行业就业情况、出国情况等，但这些规定往往过于模糊，管辖范围不清，罚则不明。如果公职人员自己不出事，几乎不可能发现或查处其亲属违规经商状况。从近年来纪检部门查处的腐败案件来看，从中央高层到基层，大量腐败案件中都有“一家两制”的原因。一些公职人员甚至用未成年子女或高龄父母的身份来牟取商业利益。

　　这一问题绝不仅仅是一个反腐问题，而更是涉及到了政治层面上的“先进性”和“代表性”问题。如果党政干部已经在实质上成为“老板”，在社会各阶层中，其到底代表谁的利益，答案也就不言自明了。比如说，在劳资纠纷中，实质身份是老板的党政干部就未必有保护工人利益的积极性，而这最终会造成损害执政党的社会基础的后果。持有大量房产的党政干部当然会反对房产税，更会反对遗产税，这就会导致利于国计民生的税收政策迟迟无法出台。

　　因此，“一家两制”问题必须提高到一个政治性的高度来认识，“家风”不正，“政风”难正。但要正“家风”，需要更为严密的党纪国法。当前对于公务员及其家属经商的规定线条过粗，但最大的问题还是政治高度不够，只是从“反腐败”的技术考虑来进行规定。在我们看来，当前的管理模式过于宽松，应当建立更为严格的党政干部亲属经商影响力评估制度。

　　具体而言，党政干部申报一定范围内的亲属经商状况是最基本的要求，纪检部门需研究，亲属经商是否处于该干部管辖范围之内，是否可能借助该干部权力或利用其影响力来获得利益，只要存在较大的盖然性，哪怕没有现实的权钱交易，也应该影响该干部的升迁。该干部要么劝说自己的亲属退出生意，要么接受自己得不到升迁，甚至降职的结果。这种评估需要比较细致的规则，比如说亲属的范围，“生意”内容的界定，“影响力”的评估，均非易事。因此，有必要通过广泛的试点，来探索监管和评估的规则，再在全国范围内推广。这在表面上没有限制党政干部亲属经商，但实际上可以起到这样的效果。干部级别越高，规则就要越为严格，因为这时候亲属能更为容易地借助该干部的影响力来获得利益。

　　不对“一家两制”做出限制，执政党的“先进性”就会打折扣，“代表性”就会被扭曲，“纯洁性”更会成为问题。源头的污染是最大的污染，不可掉以轻心。

　　各级人大必须加强自身的“描述代表性”

　　

　　在解决好源头的问题之后，人大作为党的意志和国家意志之间的转换器的角色就值得进一步研究。目前对人大存在的结构性问题有两种不同的诊断：第一种是认为人大在“代表的广泛性”上出现了问题，表现在人大代表中官员与商人的比例过高，变成了一个官商俱乐部，这种意见要求一种“描述性的代表制”(descriptive representation)，要求人大代表的结构大体上能反映人民的社会构成;第二种是认为人大代表个人的身份并不是那么重要，一个律师身份的人大代表可以代表资本家，也可以代表工人，关键在于他和哪些群体之间建立了代表和被代表的关系，因此问题不在于代表的身份是精英还是草根，而在于选举机制要具有实质性、人大代表有充分的参政议政权、选民对人大代表的问责机制要落实。

　　这两种表述的背后是对人大作用的不同定位。第一种定位以“党的领导”为前提，认识到人大是将党的意志转化为国家意志的转换器。在这一视野下，人大代表个人的参政议政能力并不是最重要的，关键是人大作为一个整体，要反映出人民的构成结构，从而赋予这种转换以更大的权威性。第二种定位则更重视人大作为“权力机关”的实质定位，希望人大超越将党的意志转化为国家意志的转换器的定位，与选民之间建立更为紧密的代表关系。从这一定位出发，一些人大代表走向“专职化”，设立工作室听取选民日常意见和建议的做法，获得了较多的肯定。

　　然而，从2010年《代表法》的修正来看，“人大代表专职化”的思路显然遭到了否定。《代表法修正案》规定，代表不脱离各自生产和工作岗位。这一修正的逻辑不难理解。如果人大代表专职化，其综合民意得出的结论如果与党组织不一致，就会出现结构性冲突，这对“党的领导”会构成削弱作用。《代表法修正案》在实质上重申了中国政制的基本逻辑，即党对民意的整合是第一位的，而人大对于民意的整合是辅助性的。借用王绍光的说法，中国的民主是偏重内容与实质的代表型(representational)民主，而不是偏重形式和程序的代议型(representative)民主。按照代议型民主的思路，向选举产生的人民代表赋权才是正道，依靠未经过人民选举产生的执政党来整合民意，在形式和程序上都不太说得通。但如果单看形式和程序的话，就无法理解执政党在日常政治生活中的民意收集和民意整合活动(如调查研究、政治报告的起草)的重要性。如果第二种思路行不通，那么势必要回到第一种思路，人大必须加强自身的“描述代表性”，以更好地承担“转换器”的角色。从这个标准来看，当下从中央到地方的人大代表构成显然是出现了“描述性”不够的问题，真正的一线工农代表数量少，官商比例过高，一些地方工人与农民代表的名额还经常被商人挤占，挂羊头卖狗肉。如果这一现状不改变，人大的角色定位就会处于尴尬的境地，既不符合“代表型民主”的思路，也不符合“代议型民主”的思路。

　　从总体上看，中国代表制政治的核心还在于中国共产党如何保持“代表性”与“先进性”。问题的关键仍然是中共如何对多元的社会利益进行认识和综合。这首先需要中共在自身的成员构成上保持一定的“描述性”——党不能成为一个社会精英的俱乐部，一线的工人与农民必须在党内保持相当大的比例，这样工人与农民关心的问题在党内才能得到重视;其次，发扬党内民主，让基层和一线的党员的意见能够获得顺畅的表达渠道，这就需要充分发挥党代会和党代表的作用，需要“群众路线”活动的常态化，需要党员在党内的言论自由获得保障;再次，就是要严格限制党政官员的“一家两制”，使其决策和政策执行较少受到特殊利益的影响。如果党对民意的解读和综合是比较准确的，党的路线、方针、政策也就具备了科学的基础，具有更大的可接受性。

西湖哥的帅

章永乐，北京大学法学院副教授