人类为什么要政府?就是为了走出囚徒困境，更好地合作。政府的基本功能就是保护个人的生命和财产的安全，保护个人平等的自由，因为只有安全和自由得到有效保证，人类才有可能合作。但另一方面，一旦政府存在之后，它很可能变成侵害自由、侵害人类安全、破坏合作的一种力量。为什么呢?政府也是人管理的，与普通人不同的是，管理政府的人具有使用合法暴力的垄断权。
中国人的概念中政府是一个“超人”，像上帝一样，没有自己的私利，无所不知，无所不能。其实天下没有这样的政府。每一个国家的政府都是人运作的，尽管这些人被称为国王、皇帝、总督、政治家或政府官员，他们和我们在座的人一样，既有自利的本性，也有无知的一面，他们同样也会犯错误，同样可能会做损人利己的勾当。跟我们市场上的人不一样的是，这些人可以打着政府的名义合法地强制我们做我们本来不愿意做的事情。
政府的收入不是来自价格，而是来自税收，税收是强制性地征收的，不论我们对政府提供的服务是否满意。这与我们在市场上购买产品不同，市场上，任何违反个人愿意的强买强卖都是违法的。由于这个原因，政府很容易变成一个破坏合作的力量，所以怎么去约束政府就变成至关重要的事情。
怎么约束政府?我们知道过去主要是靠上帝、靠宗教、靠个人德性，在这些都没有办法阻止统治者胡作非为的情况下，人们就起来造反，推翻旧的政府，建立新的政府。人类过去500年最大的观念进步就是认识到皇帝、国王、政府官员也是是自利的，仅仅靠上帝和个人德性没有办法约束他们，约束他们的唯一有效办法是把权力关在笼子里。这个笼子就是宪政和民主制度。
所谓宪政是什么?就是任何统治者都必须在宪法和法律之下行为，不能有超越法律的权威，或者说，政府的任何权力都必须是法律明确授予的。民主更多的是指公民投票选举政府领导人，也就是“权为民所授”。大家不要以为多数人总是正确的，多数人同样可能犯错误，同样可能做出危害人类合作的事情。民主制度如果没有宪政约束就可能是多数人的暴政，这就是希特勒给我们带来的教训。所以一个国家如果没有宪政、没有法治，不可能有真正的民主制度。搞民主先从宪政开始。
但是宪政也是其他制度的需要，西方古代思想家大多数反对民主，但赞成宪政。亚里士多德的政治学里面的君主制是一种宪政，贵族统制也是宪政。他认为法律应该是最高的统治者，如果君主的权力不受法律约束，君主制就蜕变为僭主制;如果贵族的权力不受法律约束，贵族制就蜕变为寡头制。孟德斯鸠在《法的精神》里主张的所谓“三权分离”，指的也是君主权力要受法律的约束，他最推崇的是英国当时的君主立宪制，而不是现代民主制度。
约束政府首先从建立宪政和法治开始，这是英国的历史，也是许多西方国家的经验。英国的宪政建设从1215年的大宪章开始，到1688年的光荣革命基本完成。英国的民主从1832年第一改革法案开始，将选举权从贵族扩大到中产阶级，到1928年完成，将普选权扩大到所有成年女性公民，历时96年。所以说不只民主制度需要宪政，君主制也需要宪政，这是一个基本的历史事实。
有些人认为宪政会削弱政府的力量，这种认识是错误的。事实上，真正强大的政府是宪政约束下的政府。这是因为，自有了政府后，人类最大的博弈是老百姓和政府之间的博弈，即使在专制体制下老百姓也可以选择不合作(消极抵抗)，而得不到老百姓信任的政府不可能是强大的政府。政府怎么让老百姓信任呢?口说无凭，只能用制度约束自己。宪政和民主类似政府对老百姓的承诺，有了这样的承诺，政府不能随心所欲想干什么就干什么，老百姓就会更信任政府，更愿意与政府合作。
英国的历史就清楚地说明了这一点。光荣革命之前，英国政府的公债长期在200万英镑左右徘徊，不是政府不想多借钱，而是因为国王老赖账，债权人毫无办法，所以有钱人都不愿给政府借钱。光荣革命之后实行了宪政，国王的权力受到议会的制约，如果国王不履行诺言，议会可以推翻他，人们对政府的信任增加了，政府借钱不再困难，国债规模不断扩大，1697年的时候达到了1 670万英镑，1720年达到5 400万英镑，1790年达到24 400万英镑，100年间增加了120多倍。如果没有这样的财力支持，英国不可能取得欧洲的霸主地位。这就是宪政的力量。
总的来讲，只有在宪政和民主制度下政府才能得到公民的信任，只有得到公民的信任政府才是真正强大的政府。放眼世界，哪些国家的政府最强大?一定是实行宪政和民主国家的政府，因为它们能得到老百姓的信任。
在宪政和民主下，人们遵守法律是出于对法律的敬重，而不是出于对法律的恐惧，人们从内心里觉得法律是公平公正的，应该遵守，所以，政府制定的法律可以得到更好的执行，人与人之间也就更愿意合作。在非宪政体制下， 大部分人认为法律是为既得利益者服务的，是统治者奴役人们的工具，所以纵然严刑酷法，人们还是试图找到每一个机会逃避法律的制裁。这样的社会，人们怎么能有好的合作精神呢?
作者：张维迎
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